我国公共数据授权运营的实践进展调查与展望

数据作为生产要素的优化配置被视作我国创新性的数字转型战略举措，正驱动我国各领域面向多元场景开发挖掘数据资源。其中，公共数据授权运营从国家战略至各地规范，逐步被明确为探索性的实践，以推进公共数据开放利用与数据要素市场化开发流通的路径探索。国家层面，从“数据二十条”到“数据要素 X”的战略规划，均将公共数据授权定位为关键行动。地方层面，浙江、广东、北京、上海、成都等地在其数据政策法规如数据条例中提及公共数据授权运营，已发布或正制定专门的公共数据授权运营办法，部分地方设立数据集团等运营单位探索相关实践，更有地方已实现依托公共数据运营的数据产品和服务开发与应用而获得实质成效。由实践来看，各地的基本认知、行动模式、具体进程、实质成效不一，且由各地的实践反馈与学界理论分析来看，尚需加强实践调查与理论构建，以系统识别实践问题、经验与优化方向。

公共数据授权运营的相关研究也以深化认识与优化实践为目标持续推进中，成果体现为：①公共数据授权运营的基本界定。数据对象层面，主要就公共数据、政府数据、政务数据的辨析明确公共数据的范畴。授权运营层面，主要就公共数据授权运营并非由数据持有方直接开放而引入中介方为基点予以阐释，从行政许可、行政协议等分析授权运营的法理内涵与性质。②公共数据运营得以提出且持续深入的原因分析，公共数据开放与开发利用已有效果、开放利用面临的风险、开放到利用缺乏系统流程构建等得到说明。③公共数据授权运营与公共数据开放、数据要素化、数据交易等相关实践的关系，以此进一步定位和构建公共数据授权运营的内涵。例如，公共数据授权运营与公共数据开放是并列或包含的关系各有观点，但一致的认识都是二者均是为了数据得到更好利用。④对部分实践予以梳理分析，总结已有内容、模式、经验与问题，广东、成都、海南等地多有提及与解析，公共数据授权运营的基本内涵与实践内容进一步得到讨论，相应有了更全面的构想。由此，公共数据授权运营涉及的利益相关者权责界定、组织架构、立法支持、制度支撑、监督机制、平台建设、实践模式与策略等逐步扩充出具体内容。总的来说，现有研究更多体现为对公共数据授权运营是什么进行探讨，但对这一实践性议题该如何做，欠缺更丰富的实践分析与讨论。

因而，面向今年日益丰富与产出成效的各地实践，本文将以现实情况为重点，对各地公开的政策与具体实践战略展开调查，明确公共数据授权运营在地方层面的探索进展与具体表现。由此，进一步结合公共数据授权运营的行动要素，明晰已有的实践内容，探讨可优化的方向。

1 数据收集和分析方案

1.1 数据收集说明

关于数据收集：首先，为了相对全面且有代表性地了解和掌握我国公共数据授权运营的实践进展，将收集范围确定为我国副省级以上地区。经过预调查，初步了解各省市开展了哪些实践，包括政府发布相关数据政策法规、试点方案以及推动建设基础设施平台等。然后，展开调查：①在各省市级政府门户网站、公共数据开发网站、公共数据开放平台以及公共数据授权运营平台收集其公共数据授权运营的实践内涵，包括利益相关者、政策支持、平台建设等；①在“开放数据中国”等微信公众号内选取相关主题研究，结合政府官方发布内容进行收集；①在百度、谷歌等搜索引擎以各省市级名称与“政务数据运营”“公共数据运营”“公共数据授权运营”等关键词进行组合检索，进一步扩充收集实践现状。

收集时间截至 2023 年 11 月 19 日，筛选条件如下：①实践应有公共数据授权运营相关政策文件支持；①为充分代表我国公共数据授权运营的实践现状，选取的各省市政府应有授权主体、基础设施平台或数据产出等相关内容落地，即至少大致完成了实践流程。基于以上标准，同时尽量扩大数据收集范围以提升所收集数据的全面性与代表性。

1.2 分析方案

（1）为清晰提炼实践内容以明确我国公共数据授权运营实践现状，所收集信息的分析依据为由文献解析得出的公共数据授权运营要点解析，如表 1 所示。

（2）对照上述得出的分析框架，将所收集的信息对照分析框架进行提炼与整合，由此从各个方面归纳出总体的实践进展。

（3）分析实践进展，发现公共数据授权运营现有实践各方面的特点与有待完善之处，进一步展望未来的实践优化方向。

2 我国公共数据授权运营实践进展

依据所收集数据，梳理相关省市的实践现状，对照上述所得的分析框架，将我国公共数据授权运营的实践进展从授权运营定位、授权运营行动要素、授权运营保障予以呈现。

2.1 授权运营定位

（1）目的依据。通过对各地公开的政策内容进行整合分析，可发现其主要是三大目的，以引导各地公共数据授权运营实践发展：一是推动数字经济发展，各地力求通过将数据纳入产业数字化战略，以提升产业数字化水平，培育数字产业集群，构建更具竞争力的国际数字经济体系。这一目的意味着不仅要实现数字经济的转型升级，还要推动相关产业的创新升级，为数字经济的可持续发展奠定基础。二是提高社会治理能力，通过充分利用各领域的公共数据，为决策者提供更精准、实时的信息支持，从而优化资源配置和政策制定。这促使治理更科学、高效，推动社会发展。三是提供优质的公共服务。各地致力于促进数据依法有序流通和应用，以数字技术为支撑来提升数字政府服务和管理能力，努力实现更高效、便捷、智能的公共服务，以满足社会各领域的需求。这一目标突显了政府在数字时代的使命，即利用数据推动社会的全面升级，为人民提供更优质的公共服务。

（2）原则要求。通过解析各地公开政策内的授权运营原则，可明确各地公共数据授权运营实践的具体要求。北京、成都、青岛等大多数地区均明确了公共数据授权运营应遵循统筹协调、公平公正、安全可控和需求导向的共同原则要求：一是统筹协调原则，即以政府部门为主导，实现本行政区域内公共数据授权运营工作的强统筹，加强落实各部门职能分工与协调机制。二是公平公正原则，该原则侧重于授权运营流程中对各行动主体和数据对象的授权必须保证公平性和透明性。三是安全可控原则，指严格落实国家法律法规相关要求，夯实公共数据授权运营过程中的安全管控，确保数据依法合规使用，不得危害国家安全、公共利益，不得损害个人、组织的合法权益。四是需求导向原则，即以各地方社会发展需求为导向，通过了解市场实际问题，满足不同行业和领域的数据需求，实现数据的针对性开发、应用和创新，确保公共数据的价值最大化。其中，个别地区则根据地域特色规定了符合自身发展的原则要求，例如，北京市注重场景驱动，即聚焦本市重大领域应用场景，以深化和拓展各应用场景为发展方向打造数据专区运营机制，要求加大力度推动数据融合应用场景和专区运营机制创新；海南市则特别强调社会参与，即鼓励社会各界积极参与到公共数据授权运营中，形成多元治理格局。

2.2 授权运营行动要素

围绕完整具体的实践流程，解构各地公共数据授权运营的行动要素，具体包括行动主体、数据对象、运营方式和运营成果。

2.2.1 行动主体

根据具体实践内容，从其在整个授权运营流程中的不同职能和角色出发，公共数据授权运营的行动主体主要包括供应主体、授权主体、运营主体、利用主体和监管主体。这些行动主体在整个数据授权运营流程中发挥着各自独特的作用，共同确保数据的安全、合法、高效地流通和应用。

一是供应主体，主要是指在履行公共职能或提供公共服务过程中产生相应公共数据，并将其提供给授权主体的数据来源单位，包括省、市及下属政府部门、社会组织以及其他相关企业。在所调研省市中，所有调研省市的数据供应主体都包括在履行公共职能的过程中形成公共数据的政府部门，其中广西、成都、北京等 5 个省市的供应主体涵盖提供公共服务的企业如电网公司等，而仅有广东省的供应主体包含社会组织，包括 3 个公共服务机构共 5 类公共数据。

二是授权主体，主要负责各应用场景和不同地域内向运营主体进行数据授权的数据主管部门。调查发现，在已完成较为完整的授权运营流程的省市中，授权主体较为多样。从主体性质上来看，所调研省/市级行政区的授权主体属于党政系统，涉及政府工作部门、政府直属机构和部门管理机构，如成都市、青岛市、贵州省等均由政府及其相关下属部门直接授权公共数据，福建省等地区则建立了大数据局或大数据管理中心来承担数据统管职责代替政府授权公共数据；而仅有广西由于数据需求的多样性要求提供外部数据，涉及社会服务支持系统，即各公共企事业单位，如广西将广西电力公司作为授权主体之一，突显了其对外部数据的需求和整合。这种做法不仅拓宽了数据来源，还更好地满足了多方面的数据需求。同时值得注意的是，部分地区如广西和海南，其授权主体并非单一系统。相反，根据公共数据的需求，对授权主体的数量进行了相应调整，并结合不同场景进行试点，以推动公共数据授权运营工作。这种灵活的调整和试点策略为更好地满足不同领域的数据需求提供了实际可行的解决方案。

三是运营主体，主要负责公共数据的开发利用，形成相应的数据产品和服务，以及公共数据基础设施的建设和运营，包括数据的全面管理、日常运行维护以及安全保障等多方面工作。从主体性质而言，8 个省市的公共数据运营主体主要为国资企业，包括国有全资和国有独资；目前仅有海南省采用“政府+市场”进行授权运营，通过引进其他社会资本，包括央企占股或其他行业私营企业，对公共数据进行开发利用。

围绕公共数据授权运营实践调查，可发现目前各省市的运营主体的职责内容主要包括 4个方面：一是负责建设与运营公共数据基础设施，致力于确保数据采集、存储、共享、传输网络和安全等方面的顺畅运行。如成都数据集团构筑城市级多元算力服务底座，形成超算、智算、云计算、边缘计算一体的城市泛在算力基础设施体系。二是负责数字资产供给及产品交易服务，包括提供合规、安全的数据产品、设置标准化的数据格式和交易协议，以及建立数据评估和定价机制。如上海数据集团有限公司的职责包括基于授权的数据供给，针对市场需求，向数据需求方提供合规、安全的数据产品以及数据标准化、评估定价、支付结算等交易服务。三是负责提供公共数据增值服务，包括提供高质量的数据咨询、解决方案、平台开发和数据信任与安全服务等以提高公共数据生态系统的信任度，如成都数据集团的职责包括重点建设运营成都市公共数据运营服务平台这一数字产业服务平台；青岛市华通集团及所属华通智研院以公共数据运营平台建设为主线之一，重点推进“公共数据运营一个平台”建设。四是负责数据安全与生态圈构建，即构建全面的数据安全治理体系保障数据的安全性并且强调数据生态体系的构建，包括投资功能、产业集群发展。例如，北京市金融控股集团有限公司将重点职责定位为统筹强化技术保障与制度建设健全公共数据安全治理体系，以及稳步构建具有专区特色的产业生态体系。

四是利用主体，主要负责提出数据需求申请，通过流通交易获得数据产品或服务，主要包括企业、社会组织以及社会公众等。在当前公共数据授权运营实践工作中，数据利用主体中以企业占主体地位，但数据利用主体身份不受限制，在征得相关主体部门审查和同意后，均可获得相对应的数据交易服务。

五是监管主体，主要负责对公共数据运营的全流程做好监督管理工作，依据性质主要包括以下三类：一是政府和行业各部门。例如《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》中明确强调相关行业主管部门和相关区政府应作为公共数据专区监管部门，负责监督公共数据专区的建设和运营，同时实践中是由市经济信息化部门及市场监管等有关部门负责监管工作。二是各大数据主管部门，如广西以自治区大数据发展局为主要监管主体，对目前省内公共数据授权运营场景试点工作进行指导和监督。三是负责网络数据安全的网信部门，如《青岛市公共数据运营试点管理暂行办法》中要求网信、网安、公安、保密等负责数据安全的相关部门要在职责范围内做好公共数据安全监督管理工作，实践中成都市网络理政办、海南省网信办分别负责自身公共数据授权运营监管工作。

2.2.2 数据对象

调查发现，在已完成授权运营全流程的省市中，授权运营的公共数据对象主要差异在于数据来源机构及其应用领域。一方面，从来源机构上看，主要分为三类：一是各地方政府部门包括各委办厅局及其下属部门在履行政府职能过程中产生的公共数据。例如，海南省授权运营的数据对象主要包括海南省工业和信息化厅、海南省交通运输厅、海南省教育厅和海南省科学技术厅等政府部门产生的公共数据。二是国家设置的带有公益性质的企事业单位在提供公共服务过程中产生的公共数据，主要包括气象局、公办医院、公办教育院校等事业单位和电网公司、燃气公司、地铁公司等提供公共服务的国有企业。例如，广西省公共数据授权运营试点单位之一为广西电网公司，依托电力数据形成电力数据信托服务产品，提升商业银行的风险管控能力，辅助进行贷款决策。三是社会组织，包括民办的医院、教育机构、科研机构、基金会等提供非营利性社会公共服务的团体产生的公共数据，如广东省的数源单位内包括广州市教育基金会，提供相应捐赠名单等公共数据以促进公共数据产品和服务的开发与利用。

另一方面，从应用领域来看，目前所调研省市中公开的数据对象主要包括财政金融、信用服务、医疗卫生、交通运输、资源环境、企业管理、农业农村、教育科技、商贸营销，其中各省市均重点关注了财政金融、信用服务领域，医疗卫生、交通运输和资源环境领域也多有涉及。其中数据对象的应用领域，一是多以金融领域为试点先行，积极探索公共数据授权运营推进数字经济发展，如北京市率先提出建立“金融公共数据专区”，汇集公积金、税务、社保等金融公共数据，力求实现金融公共数据在不同场景中的应用。二是多以医疗卫生领域公共数据进行运营实践，如山东省授权北方健康医疗大数据科技有限公司运营山东全省健康医疗大数据，推动全省健康医疗大数据整合汇聚、开放共享和创新应用，带动健康医疗大数据产业繁荣发展。三是交通运输领域，贵州省基于国有的全国高速路网交通大数据，与车辆、运政、ETC 等其他多维国有大数据资源进行融合碰撞，让国有交通大数据在安全合规的前提下流通应用，创造出持续的社会和经济价值。四是资源环境领域，青岛市华通集团已在其市级公共数据授权运营平台打造医疗业务专区，从产融专区拓展至医疗卫生领域，实现更大领域范围内的公共数据授权运营工作。此外，贵州、海南等个别地区进一步创新探索其他领域，包括时空数据、跨境体育等。例如贵州省打造时空数据专区，将区域经济、人口、消费能力、交通状况等多种领域数据进行时空化处理，综合形成时空数据产品和服务以应用于存在多方面挑战的业务工作。

2.2.3 运营方式

调研可发现，各省市在探索公共数据授权运营实践设计上各有特色，从运营主体的性质出发，可将公共数据授权运营方式归纳为两大类：一是国有资本运营公司方式，它是指将公共数据全权授予国有资本运营公司，通过其全资持股或参股项目公司的方式统一实施对被授权数据的增值性开发利用。这种方式在确保公共数据安全、统一推进运行方面具有优势。二是特许经营方式，主要是指与运营主体通过协议约定其在一定期限和范围内投资运营被授权的公共数据，由其获得收益并提供公共产品或者服务。换言之，它是将公共数据作为一种特许资源，其运营主体不局限于国资企业，而是与企业、社会组织法定机构、公益二类和从事生产经营活动的事业单位等社会资本进行合作。其中具有代表性的为海南省大数据管理局，其打造了“海南省产品超市”，将公共数据作为特许资源，积极引进社会企业参与开发数据产品，并将交易环节融入其中开展公共数据授权运营工作，其中中国电信股份有限公司就中标获得了海南省数据产品超市 6 年的独家运营权。

在上述两种公共数据授权运营方式中，大多数省市选择了国有资本运营公司方式，但在具体实践中仍体现了自身不同的地域特色：①成都、上海、青岛、贵州以集中统一授权方式展开实践，成都市政府将全市公共数据统一授权成都市数据集团股份有限公司这一国有全资公司，负责建设政府数据运营服务平台，实现数据资源与市场方使用需求的有效对接；上海市政府集中授权国有控股公司上海数据集团有限公司，承担本市公共数据、国企数据、行业数据及其他社会数据的授权运营工作；青岛市授权国资背景的华通集团开展本市全部公共数据授权运营工作，负责数据安全合规供给和提供数据产品或服务；贵州统一授权云上贵州大数据产业发展有限公司开展省内公共数据授权运营工作。②北京市则以专区授权为特色开展授权运营，即北京市经信局率先以金融领域为专区试行，授权北京金融控股集团有限公司建立“金融公共数据专区”，承接公共数据托管和创新应用任务。③山东省探索性地提出了“大数据主管部门综合授权、数据提供单位分领域授权”的授权方式，省政府与联仁健康医疗大数据科技股份有限公司签署共建协议，以医疗数据应用场景为创新授权，正式授权北方健康医疗大数据科技有限公司运营山东全省健康医疗大数据。④广西壮族自治区依托“智桂通”运营平台和相应的数据交易平台，在电力、自然资源、农业、工业等 6 个重点领域进行试点，统一开展运营方入围、合规性审核、凭证生成、数据产品发布、合同备案等授权运营全流程管理活动。⑤广东省按照“省市共建、广佛协同”的数据驱动总体思路，颁发了全省首批《公共数据资产登记证书》，开展公共数据确权授权，同时创新提出由首席数据官统筹加强本级政府或本部门公共数据与社会数据的供需对接及融合应用，建立本市公共数据授权运营机制。⑥福建省在统一授权基础上实行二级开发机制，即授权省国资大数据集团作为一级开发主体处理原始数据，解决技术支持和市场化运作问题，随后二级开发主体（数据利用主体）开展数据产品或服务的利用与流通。

2.2.4 运营成果

运营成果是体现各地采用不同模式进行公共数据授权运营实践成效的重要要素，也是检验各地授权运营实践是否成功促进数据依法有序流通和应用并进一步推进数字经济发展的重要依据。这里的运营成果不单纯指代运营主体通过对所授权的公共数据进行加工处理后开发的数据产品或服务，而是公共数据使用方成功与运营主体交易并且已成功应用到业务场景中的数据产品或服务。根据对已公开信息的调研发现，成都、北京作为公共数据授权运营先行先试地区，其目前可查询到的公开运营成果数量为 9 类。其次，上海、贵州、福建、海南紧随其后，运营成果数量达到 6~8 类，此外青岛、广东、广西也在积极探索公共数据产品或服务的流通与应用。

目前通过对各省市运营成果应用场景的整合，可以看出我国公共数据授权运营侧重金融、医疗、交通和社会民生领域。其中，一是金融领域尤其突出，例如，北京金融大数据公司与银行等金融机构联合研发“信易贷”产品，目前已有多款产品落地使用，累计支撑贷款发放超过 200 亿元，有效推动了全市普惠金融的“量增、价降、面扩”；再如广西开发“生猪大数据信贷”产品，商业银行作为数据需求方，获取了可信可追溯的生猪全过程大数据，并依托动态生猪大数据开展风险管控，提升了商业银行的风险管控能力。二是医疗领域在不断探索，如海南省数据产品超市开发了“海南健康易通”产品，该产品以疫情防控的实际场景化需求为背景，利用政务数据，特别是与防疫相关的核酸检测数据、医疗接种数据、行程码数据等，在防疫领域实现了新的突破。三是涉及交通领域的运营成果趋于丰富，如成都市向成都深驾科技有限公司提供驾驶证信息、交通违法信息等数据资源，辅助其在汽车租赁企业中更好地识别和判断业务主体风险，提升了汽车租赁业务线上化和数字化程度。四是在社会民生服务，包括就业保障、农村劳工、社保等方面，运营成果数量占比较大，云上贵州建设运营贵州省劳动用工大数据综合服务平台，实现“数据多跑路、群众少跑腿、服务有温度”，切实解决了省人社厅的燃眉之急，做到了民有所需，“数”有所为。同时，由于各地的政策要求、发展需求和实践能力略有差异，各地在对公共数据授权运营产品、服务以及应用场景上会受其影响呈现不同效果。

2.3 授权运营保障

2.3.1 政策保障

开展公共数据授权运营实践工作需要相关政策文件的有效指导和支撑保障。调研发现，据不完全统计，目前 21 个省市出台了涉及公共数据授权运营的政策法规，包括广东、海南、四川、贵州、江西、新疆、广西、北京、上海、重庆、长春、杭州、广州、青岛、厦门、深圳等地，其中辽宁、湖北、四川、江西、新疆、重庆、厦门、深圳各地区仅在本地区大数据条例或公共数据管理办法中提及“公共数据授权运营”“公共数据运营”“政务数据运营”，具体涵盖仅提出建立公共数据授权运营机制、基本解释公共数据授权运营内涵；山东、广东、福建、贵州、广州、广西、上海、海南等地尽管未颁布具体运营管理办法，但已在本地区数据条例、公共数据开放办法、公共数据管理办法中详细指出公共数据授权运营的主体职能分工或运营流程，为本地区公共数据授权运营实践工作提供政策支撑和法规保障。

同时，北京、成都、青岛、长春、浙江、杭州地区发布了公共数据授权运营的具体管理办法，针对区域内公共数据授权运营具体内容作了要求与规定，一是明确公共数据授权运营实践的目的原则，从顶层设计和规范建设的角度对公共数据授权运营实践在整个数字要素化市场中的位置进行定位和引导，包括公共数据授权运营试点的背景、内涵、目的、原则、方向等。如北京市、成都市、青岛市均在公共数据授权运营相关政策文件中提出了其应该遵循的原则，并普遍认同公共数据授权运营应当遵循统筹协调、需求导向、创新引领、政府引导、市场运作、安全可控的原则。二是确定公共数据授权运营实践的主要行动内容，涵盖了所授权的数据范围、各主体的职责分工、运营过程中的各环节要求、承载数据及其产出的平台建设等内容。其中，主体职责分工在所调研省市中均有提及，成都市于 2020 年印发的《成都市公共数据运营服务管理办法》中充分考虑了上述公共数据授权运营实践的行动内容，对主体职责、平台建设、运营流程等内容进行了尤为详细的规定和要求，为其试点实践奠定了政策基础。三是针对公共数据授权运营流程中数据安全问题提出的安全管理要求，即对授权主体、运营主体、监管主体等各行动主体从制度建设、技术保障、人员管理等各个方面落实相关安全职责规范，包括强化各环节数据安全责任制度、健全风险评估等安全机制、实施数据安全技术防护、加强各环节相关人员安全监管等内容，以解决公共数据授权运营实践下的数据安全隐患。四是聚焦公共数据授权运营实践的后端工作，即收益分配问题。由于目前我国公共数据的公益性和开放性要求，多数地区难以对后续收益进行合理判断和规范管理，导致当前很难讨论和规定公共数据运营产品或服务在流通、交易和应用完成后的成本和收益比例。尽管北京、成都、青岛已发布公共数据授权运营具体管理办法，但仍难以为收益分配进行具体详细的规定。而广西则在 2023 年发布的《广西数据要素市场化发展管理暂行办法》中针对数据要素收益分配进行了相关规定，以保护各授权运营主体的合法权益。

2.3.2 平台支持

公共数据授权运营平台建设是落地数据要素流通和应用的重要数据基础设施。调研发现，公共数据授权运营平台大致可分为三大类：一是以流通运营为核心的公共数据运营服务平台。目前，仅有成都、青岛和广西建立了统一的公共数据运营服务平台，探索公共数据产品或服务的应用与流通。其中，广西创新平台形式，探索“智桂通”公共数据运营平台以移动端形式，作为数据资源枢纽，依托全区多级互联的公共数据资源平台，成为规范、有序、安全、开放的公共数据授权运营载体。二是未开发运营平台的地区结合本地区公共数据开放平台和区域内大数据交易所平台共同维持公共数据运营成果的成功产出和流转，包括北京、贵州、上海、广东等地，如北京市在本市数据交易所内专门设置公共数据运营专区以支持授权运营产出的交易与应用；再如贵州省在云上贵州平台上汇集、存储公共数据，并结合贵阳大数据交易所打造更加精细化的公共数据专区产品和服务。三是涵盖公共数据资源加工、管理、流通、交易等全流程服务的一体化公共数据综合服务平台。例如，海南省的“数据产品超市”，集数据归集、管理、加工、交易为一体，将各类型参与主体纳入平台，并将运营主体加工处理后的数据产品开放给市场进行流通交易，其操作满足公共数据整个授权运营流程。

围绕公共数据授权运营的实际情况，目前授权运营平台的相关职能设计主要包括四类：一是以公共数据资源为中心实现公共数据的安全保障，包括公共数据资源接入、数据资源目录管理、数据评估等功能，打造安全的公共数据运营环境，进一步解决平台运营的数据安全问题。如海南省数据产品超市着重强调了平台的数据安全保障服务，从体系建设确保数据有效监管，从技术建模实现数据留痕可溯，落实敏感数据的脱敏接入难题，全面加持数据全生命周期安全过程。二是以授权运营各主体对象为重点，保证公共数据的合规授权管理与开发应用，包括授权主体的授权过程、运营主体的加工利用、监管主体的协同等。三是围绕数据产品服务的全流程进行管理以确保公共数据授权运营产出的可信可用以及供需的有效对接，包括数据产品或服务的开发、审查和交付等环节。如福建省公共数据资源开发服务平台重点以向数据需求方提供数据加工服务为主，依托平台技术能力帮助数据需求方降低开发门槛，实现公共数据产品的顺利开发应用。四是围绕授权运营全流程提供合规安全支撑的多种措施，包括制定安全策略、应用安全技术、设定监管机制、组建治理团队等。如青岛市明确了公共数据运营平台采用数据沙箱、隐私计算、身份认证等技术，保证可信授权认证和数据安全流通，实现公共数据运营全过程的可记录、可审计、可追溯。

3 讨论：基于公共数据授权运营的实践解析的展望

由我国公共数据授权运营实践进展的调查结果来看，公共数据运营已由各地的政策导向转化为多元的探索性实践，呈现出多样的形态与成果。同时，调查结果显示，公共数据授权运营从整体实践到各要素的特点与有待深思优化的要点值得更充分的研究。

3.1 实现公共数据授权运营多维构建与精准定位的平衡

就其定位来说，各地对公共数据授权运营的服务导向与原则设定体现在 3 个方面的特质：一是从公共属性出发，强调公益视角对公共数据的开发利用，即盈利性不是其基本定位，首要的目标是对政府决策、社会治理、公共服务的支持，体现效率思维。二是从运营角度一定程度凸显经济视角，作为数据要素化的示范性探索，强调匹配成本投入并从经济产出的角度吸纳多元主体开发利用，显示效益思维。三是从公共数据需要明确的范围出发，为制定此范围需要有相应的公共数据分级分类方案，或在政府数据分类分级方案中纳入公共数据授权运营这一维度，来确保不同条件的公共数据可以进行不同程度、不同类型的授权运营。四是从数据对象角度体现数据全生命周期的优质生成、管理和流通应用，因而尤其要求体系化的数据治理以满足各项原则要求。同时，公共数据授权运营未有体系化的政策阐释与实践标准化设定，直接体现为和其他形式的数据开发利用边界模糊，对定位自身的实践形态到数据开发利用的整体体系都存有可能的风险和不利影响。

因而，在现有的多维定位下，更要做好公共数据授权运营在数据开发利用体系中的精准定位。一方面，从公益角度明确公共数据授权运营同公共数据开放的协作机制。二者绝非相互取代的关系，尤其要防范以公共数据授权运营消解开放的范畴，要将公共数据授权运营导向不适合开放的那部分数据，更要将公共数据开放从方向、方法、已有实践等作为基础来优化支撑公共数据授权运营。另一方面，从数字经济视角做好公共数据授权运营和数据交易所的有效联动。数据对象上，公共数据授权运营和数据交易所尽管有所重叠，但前者只限定于公共数据，后者则偏重社会数据。数据交易所也更强调效益产出，因而二者的行动模式可相互参照，但不可照搬。同时，公共数据授权运营的探索经验、问题、策略等，也可帮助官方机构理解数据要素化的重难点，并转化为政策行动用于推进社会数据的流通交易。

3.2 扩展深化创新探索进程中的公共数据授权运营行动要素

总体来看，公共数据授权运营已有一定的实践设计和实质性行动，形成一定成效，为公共数据授权运营作为数据要素化的示范性探索提供相对系统的实践基础，在显示其行动特质的同时反映出有待优化升级的空间。

由主体层来看：①供应主体的多元性有所体现，直接呈现出公共数据授权运营数据源的职能、业务、场景以及数据对象自身的复杂性。对供应主体而言，哪些供应主体更需要提供数据有待整体层面的识别、怎样将数据授权运营纳入其职责、怎样让供应主体更好地运营提供数据、如何让供应主体有足够的能力做好数据供应等是需要在实践中有待进一步厘清的问题。②就授权主体而言，如果是以数据管理机构为主导，那么数据管理机构的职能定位、层级设定、与供应主体的权责关系是需要在组织架构中更加明确，对应的政策支持需要设定，而数据管理机构能够从经济、技术、法律、管理等视角建构自身的数据治理和管理能力也是能够作为主导方的重要前提。③运营主体在当下的实践中强调其“国有”性质和“企业”特质。一方面，如何确保对非国有组织机构的参与公平和数据利用的各方公平有待探讨；另一方面，如何平衡好企业市场化导向下的效益追求和公共数据的公平、安全和伦理保障也是重要问题。④于利用主体而言，当前以组织机构为主，尤其是企业。公共数据授权运营如何吸纳更多元、更多领域的组织机构用户以扩大规模需要考虑。同时，组织机构用户之外的社会个人用户是否也会是直接的利用主体也需要更多的考量与设计。⑤对监管主体而言，由于数据涉及所述业务领域、经济、法律、技术等各方面，因而监管主体多元。在这种情况下，主导方的设定以及多元主体协同监管机制的设计尤为重要，由此规避政出多头的乱象。

由数据对象层来看，重点行业场景数据先行的趋势明显。其中，医疗、金融等行业尤为突出。在数据要素 X 的引领下，数据对象的多元化将持续深入。一方面，未来公共数据授权运营是否就是以行业为主要思路，数据跨场景多元融合的特质如何体现有待探索；另一方面，数据产品与服务为主要形式的情况下，公共数据授权运营由谁为主导、如何构建产品与服务、用户需求如何挖掘等需要更加系统的模式。

由运营方式来看，各地有一致之处的同时也显示出较多差异。一方面，在国家未有系统标准规范体系的情况下，各地的试点探索要强调本地实际和动态的问题发现，由此及时建立相对稳定的实践模式；另一方面，在全国一体化的导向下，为了未来的互通，现有实践的相互参照需要各自自主和国家引导相结合。

从运营成果来看，目前的场景化、试点化较为明显。换言之，公共数据授权运营尽管在不同领域已有成效，但更多是“点状”，其规模和影响力有待扩展。各地需立足于国家至地方来探索不同运营模式下如何进行运营成果的设计会更加科学、更加高效。同时，现有成效的“经济”程度有限，受限于公共属性、财政体系、收益分配机制等限制，如何实现合规合法的、更显著的市场化有待关注。

3.3 强化公共数据授权运营保障要素配置

总体来看，公共数据授权运营的保障要素是制度先行，平台逐步跟进，形成保障层的两大抓手。

就制度来看，从顶层战略的部署到数据条例的关切，又到专门办法的细化，再到部分标准规范的支撑，制度体系的构建思路较为明确。当前，主要就公共数据授权运营如何做和如何实现的政策法规还有待形成体系化的内容，比如对应的确权、流通合规要求与相应手段、收益分配等，需要形成更明确的依据。

就平台而言，公共数据授权运营目前的功能更接近于单向发布的“门户”。换言之，目前的平台功能有待健全。其中，如何从用户的角度强化互动空间的建设尤为重要。具体来说，平台应当促进用户理解公共数据授权运营、吸纳用户参与公共数据授权运营、将公共数据授权运营的成果与经验展开社会化共享等目标导向应当充分确立，用以指导平台的优化建设。

此外，人才方面的保障也应得到更有针对性的“生产”与投入。一方面，从专业角度加强各方的数据要素相关能力的建构，要求专业人才的配置，并在各方设定数据相关部门或职务；另一方面，从社会数据素养培育的角度出发，由数据管理主管部门联动人才培养单位、信息机构如图书馆等，建构数据社会化的素养培养体系。

3.4 推进全国一体化协同体系的建设

公共数据授权运营是我国在数据要素化背景下由官方机构为主导设定的示范性行动，具有重要的战略意义，在国家顶层导向下落于各地开展创新探索，这是此前 3 个方面共同显示出的优化方向。因此，一方面要尊重地方实际、主观能动性和数据要素化潜力的多样性，强调地方因地制宜部署和优化公共数据授权运营；另一方面，国家整体框架及其体系的建构依旧是关键目标，即在中央与地方的协同框架下展开优化探索，连通各地的行动要素及其成果，实现更高效率与更优资源配置的行动集成。

一是国家层面应加强顶层设计与统筹协调，明确各地区优势与经验，在保持地方特色的基础上建立起我国各地共同推进公共数据授权运营的行动框架与规划，加强地区间的协同与互补。二是以中央政策为指引，各地政府相协作，以国家平台为支撑，从数据对象到数据流程，构建起全国一体化的公共数据授权运营的数据资源体系。三是加快构建全国一体化的公共数据授权运营体系。尤其在当前行业先行的趋势下，打破地区边界极为重要：一方面，为各地连通数据、数据流程、公共数据授权运营流程、保障要素等提供标准化的框架；另一方面，也要为公共数据授权运营现有行动体系的地区联动协同提供政策指导与资源及利益分配机制。

4 结语

公共数据授权运营已成为我国推进数据要素化的主体内容之一，贯通国家战略到地方创新实践。本文通过调查，对各地公共数据授权运营的实践要素予以梳理，明确现有进展，并由此发现可从各实践维度优化的行动空间以及从国家整体出发的一体化策略。同时，本文未来的研究还有待收集更多的实践数据，也可落于具体案例或是从成效等维度深入研究公共数据授权运营的各个方面，探索公共数据授权运营的规律、发现其要点和对应注意事项，由此形成更具理论与实践体系的研究成果。

来源：现代情报

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